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Por que as cúpulas globais fracassam

Relutante em adotar lógicas de longo prazo, atual estrutura de governança maquia encontros multilaterais com a ficção de progresso

Existe a tendência em boa parte das análises sobre as cúpulas ambientais globais de atribuir a sua falta de avanço a características do próprio processo negociador. Essa visão é errada, as cúpulas fracassam por questões estruturais: o próprio sistema é falho. Faz uma década, a Cúpula de Johanesburgo inaugurou a tradição de maquiar encontros multilaterais quase inúteis com a ficção de progresso. Nos meses prévios a cada evento, surgem declarações de extremo otimismo inflando as expectativas sobre os resultados das reuniões, o que representa mais uma ilusão ou resposta corporativa de parte daqueles que fazem das negociações sua vida e menos uma consideração baseada em fatos reais. Essa indústria de conferências é profundamente negativa porque cria a ficção de que sua ineficácia é apenas transitória e não estrutural. Nesse contexto, a Rio+20 acabou honrando, de forma amplificada, a tradição de cúpulas estéreis camufladas de avanço. Uma cúpula séria, que colocasse as bases para uma cooperação eficaz, teria começado com uma abertura sincera a respeito das posições dos diversos atores, sem cair na tentação de procurar consensos mínimos que nada aportam à governança da área. No entanto, esse cenário não aparece como provável no curto prazo. Em primeiro lugar, porque os problemas ambientais se tornam progressivamente bens comuns globais, um tipo de bem que para ser produzido de forma eficaz e eficiente requer a participação consistente dos principais atores envolvidos. Como consequência, sem elevados níveis de cooperação internacional, é impossível definir e proteger um espaço de operação seguro para a Humanidade. No entanto, os instrumentos de governança criados nas últimas décadas são impotentes para lidar com a nova realidade. Nem as instituições centrais da pósguerra (ONU, FMI, BM) nem instâncias mais adaptadas às mudanças recentes do sistema internacional (G-20) foram capazes de reagir em tempo e forma às crises dessa etapa inicial do Antropoceno. Assim, convivem, de forma irreconciliável. De um lado, ultrapassagem progressiva das fronteiras planetárias e aceleração dos fenômenos sociais; do outro, falta de compromisso e imaginação institucional para dar uma resposta global articulada. Em segundo lugar, esse déficit da governança ambiental é, no entanto, reflexo do bloqueio da governança da ordem internacional, que está dominada por forças soberanistas. Este sistema internacional de hegemonia conservadora é incapaz de dar resposta aos problemas derivados da profunda interdependência das sociedades contemporâneas. Uma arquitetura eficiente de instituições de governança global apenas é possível se os principais atores do sistema fizerem uma transição para o reformismo, aceitando limites ao seu poder e soberania para a construção de bens públicos globais de longo prazo. Tal cenário é improvável no curto e médio prazo. Finalmente, existe uma distância — hoje difícil de transitar —entre a característica dos problemas (longo prazo) e o tipo de respostas que a Humanidade esta acostumada a desenvolver: a disrupção do sistema terrestre é incremental e seus efeitos mais evidentes estão localizados no longo prazo. Porém, a Humanidade apenas reage a ameaças imediatas muito tangíveis e, como consequência, as instituições sociais são criadas para funcionar dentro do horizonte do curto prazo. Existem vários elementos que explicam o fracasso sucessivo das tentativas de governança ambiental: a complexidade dos problemas a serem governados, os custos das medidas de resposta, a obsolescência institucional global, entre outros. Como forma de sintetizar, combinamos esses elementos no conceito de sistema internacional de hegemonia conservadora. A atual estrutura de governança global se acha dominada por atores que privilegiam e defendem o status quo, e são relutantes a adotar lógicas de longo prazo e de construção de bens universais. Essa trajetória é diametralmente oposta ao que afirmamos seja a condição necessária para governar os problemas da interdependência: o abandono progressivo dos impulsos soberanistas, estruturalmente inclinados para resultados imediatos e parciais.

EDUARDO VIOLA E MATIAS FRANCHINI/COLUNISTAS CONVIDADOS - Professores de Relações Internacionais da Universidade de Brasília

JORNAL O GLOBO

2013-07-30
MEIO AMBIENTE

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